Ετικέτα: τρίτο Μνημόνιο

Κατά γράμμα ή σε γενικές γραμμές;

Των ΠΑΝΟΥ ΚΑΖΑΚΟΥ ΚΑΙ ΔΗΜΗΤΡΗ ΣΚΑΛΚΟΥ*

Δημοσιεύθηκε στη Καθημερινή της 11 Δεκεμβρίου 2016

Ένα ερώτημα που στη δημόσια συζήτηση δεν απαντάται ευκρινώς είναι το τι μπορούμε ρεαλιστικά να αναμένουμε αν το Μνημόνιο (= η πολιτική προσαρμογής) εφαρμοσθεί «κατά γράμμα». Πιο συγκεκριμένα, ποιές δυσλειτουργίες σε θεσμούς και οικονομία και ποιοί κίνδυνοι θα εξαλειφθούν; Θα επιστρέψουμε τότε, και σε ποιο βαθμό, στην ανάπτυξη;

Είναι γεγονός ότι, η χαμηλή παραγωγικότητα της ελληνικής οικονομίας προσφέρει σημαντικές δυνητικές δυνατότητες ανάκαμψης. Και ακόμη δεχόμαστε ότι, όσο μεγαλύτερη είναι η προηγούμενη σκλήρωση των οικονομικών θεσμών, τόσο μεγαλύτερες παρουσιάζονται οι δυνατότητες ανάπτυξης μιας οικονομίας. Έτσι λοιπόν, σύμφωνα με μία πρόσφατη μελέτη του ΟΟΣΑ (Daude, 2016), οι υλοποιούμενες και σχεδιαζόμενες στο πλαίσιο των Μνημονίων (διαρθρωτικές) μεταρρυθμίσεις μπορούν να οδηγήσουν σε ορίζοντα δέκα ετών σε σημαντικότατη αύξηση του εγχώριου ΑΕΠ κατά 13,4%.

Σημειώνουμε ακόμα ότι, ενώ πιθανότητα δεν θα λείψουν οι τριβές και οι μάχες οπισθοφυλακής, ωστόσο το Μνημόνιο μάλλον ευνοείται μεταξύ άλλων και από το γεγονός ότι ουδείς επιθυμεί να δει τη βόμβα της χρεοκοπίας να σκάει στα χέρια του καθώς η τραυματική εμπειρία της διαπραγμάτευσης του καλοκαιριού του 2015 υπήρξε εξόχως διδακτική.

Μερικές ακόμα αρχικές συνθήκες φαίνεται επίσης ότι ευνοούν τη εφαρμογή του. Τα προηγούμενα χρόνια το δημοσιονομικό έλλειμμα μειώθηκε εντυπωσιακά και εφαρμόσθηκαν ορισμένες μεταρρυθμίσεις. Επίσης, οι κοινοτικοί πόροι εξακολουθούν να εισρέουν στη χώρα, η πολιτική βούληση τουλάχιστον σε επίπεδο κορυφής φαίνεται ότι υπάρχει, ο οικονομικός πυρήνας (ο τεχνοκρατικός πόλος του Williamson) γνωρίζει οικονομικά και ο νεοαριστερός λαϊκισμός στην εξουσία πια μεταμορφώνεται και χάνει τη γοητεία του. Άλλες αρχικές συνθήκες είναι όμως δυσμενείς- η κόπωση του κόσμου, η έλλειψη εμπιστοσύνης στην πολιτική, το ενδεχόμενο απότομων εξωτερικών διαταραχών έναντι των οποίων δεν έχουμε «μαξιλάρια».

Σημειώνουμε ακόμη ότι, διάφορα σημεία του Μνημονίου χρειάζονται ερμηνεία μεταξύ άλλων και λόγω της «δημιουργικής ασάφειας» που εν μέρει τα χαρακτηρίζει, π.χ. στην περίπτωση των εργασιακών σχέσεων. Για τον λόγο αυτόν άλλωστε, παρατεταμένες διαπραγματεύσεις οδήγησαν τον Ιούνιο 2016 σε μια πρώτη «επικαιροποίηση» του Μνημονίου που ταυτόχρονα αποσαφήνισε εκκρεμότητες και τον Δεκέμβριο 2016 σε μια δεύτερη. Ακόμα και σήμερα εκκρεμούν κρίσιμα ζητήματα σχετικά με την ελάφρυνση του χρέους, τα τυχόν νέα μέτρα το 2018 αν οι θεσμοί κρίνουν ότι δεν είναι βιώσιμο, τους δημοσιονομικούς στόχους μετά το 2018 που δεν είναι μακριά, τη χρηματοδότηση του κοινωνικού εισοδήματος αλληλεγγύης το 2018, το ζήτημα των εργασιακών σχέσεων, την επανεξέταση του ασφαλιστικού κ.ά. Τον Δεκέμβριο 2016 έχουν καταγραφεί 93 μεγάλα και μικρά θέματα υπό διαπραγμάτευση.

Καθώς εξελίσσεται λοιπόν το τρίτο Μνημόνιο δεν θα εφαρμοσθεί κατά γράμμα, αλλά σε γενικές γραμμές και με τρόπο που να ανταποκρίνεται στην κατεύθυνση που υποδεικνύει. Όπως και τα προηγούμενα, το Μνημόνιο είναι ένα ευρύ και κατά βάση φιλελεύθερο πρόγραμμα εκσυγχρονισμού της ελληνικής οικονομίας (και πολιτικής) που συγκρούεται με τις κληροδοτημένες δομές, παραδοσιακές συμπεριφορές και εξωπραγματικές αντιλήψεις για τον κόσμο και τη χώρα. Κάθε κεφάλαιό του αρχίζει ακριβώς με γενικές διατυπώσεις που προϊδεάζουν και νομιμοποιούν ό,τι ακολουθεί. Σε θεωρητικούς όρους στοχεύει συνολικά στις «αποτυχίες του (ελληνικού) κράτους».

Η ολοκλήρωση της δεύτερης αξιολόγησης θα δείξει αν και σε ποιο βαθμό η πολιτική μας, παρά τις δυσκολίες και τις αντιδράσεις, είναι στο σωστό δρόμο για την εφαρμογή του. Αν λοιπόν δεν αρνηθεί (και πάλι!) να δεχθεί το κόστος της προσαρμογής και προκαλέσει αστάθεια, τότε μπορούμε ευλόγως να αναμένουμε τα εξής: η προσαρμογή θα αποφέρει πρωτογενή πλεονάσματα, θα περιορίσει τη χαοτική κανονιστική ρύθμιση των αγορών προϊόντων και εργασίας, θα δώσει ώθηση στη χωροταξία που συνιστά ένα απέραντο πεδίο πελατειακών δοσοληψιών, θα επιταχύνει την απονομή δικαιοσύνης που σήμερα πλησιάζει συχνά τα όρια της αρνησιδικίας, θα κάνει αποτελεσματικότερη τη δημόσια διοίκηση (αν οι τυπικές αλλαγές που επέρχονται δεν αλλοιωθούν από την επικρατούσα πολιτική και διοικητική κουλτούρα), θα περιορίσει τη φοροδιαφυγή και τη διαφθορά και την κακοδιαχείριση πόρων, θα αποτρέψει τον θεσμικό εκφυλισμό κλπ. Επίσης, το χρέος θα διευθετηθεί με ανεκτό τρόπο (ενδεικτικά ESM 2016), εξέλιξη που θα παραμερίσει μια τεράστια πηγή αβεβαιοτήτων.

Στο παραπάνω ευνοϊκό σενάριο, τα επόμενα δύο χρόνια θα έχουμε υψηλούς ρυθμούς μεγέθυνσης που θα διευκολύνουν τη δημοσιονομική προσαρμογή. Η χώρα θα αποφύγει την εφαρμογή του περιβόητου «κόφτη», την υποχρέωση δηλαδή να περικόψει πρωτογενείς δαπάνες (μισθούς και συντάξεις, κυρίως του Δημοσίου) σε περίπτωση αποκλίσεων από τις προβλέψεις κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Θα ανακτήσει αξιοπιστία, θα αξιοποιήσει τις δυνατότητες της «ποσοτικής χαλάρωσης» του Μάριο Ντράγκι, που θα επιτρέψουν φθηνότερη και πιο άνετη χρηματοδότηση της οικονομίας, θα καταφέρει να εξέλθει στις αγορές. Επίσης, θα αποκτήσει μερικά «μαξιλάρια» στον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας (ΕΜΣ) για την περίπτωση ανάγκης. Όλα αυτά εδράζονται σε γενικές γραμμές στην οικονομική λογική και στους ισχύοντες κανόνες του παιγνιδιού. Με δύο λόγια, αν το Μνημόνιο εφαρμοσθεί «κατά γράμμα», η χώρα θα ξεφύγει από τα σημερινά αδιέξοδα.

Παρά ταύτα, είναι φανεροί οι εσωτερικοί και εξωτερικοί κίνδυνοι αποτυχίας του προγράμματος προσαρμογής. Η ως τώρα εμπειρία δικαιολογεί επιφυλάξεις για την κατάληξη των προσπαθειών προσαρμογής και κυρίως των μεταρρυθμίσεων. Υπάρχει απόσταση ανάμεσα σε τυπικές νομοθετικές ρυθμίσεις και πραγματικότητα καθώς τυπικοί νόμοι δεν εφαρμόζονται αμέσως ή εφαρμόζονται με κενά, ενώ άλλοι προσκρούουν στην κουλτούρα των διαφόρων «στεγανών» του κράτους. Π.χ. εκκρεμούν υπουργικές αποφάσεις για την εφαρμογή της ασφαλιστικής μεταρρύθμισης ενώ η ίδια δεν φαίνεται να διασφάλισε τη διατηρησιμότητα του συστήματος που εξελίσσεται σε σισύφειο έργο, στις ιδιωτικοποιήσεις αντιδρούν κομματικοί, συνδικαλιστικοί και τοπικοί αξιωματούχοι, αντιτιθέμενα επιχειρηματικά συμφέροντα προασπίζονται τα κεκτημένα συμφέροντα της διαπλοκής τραπεζών, επιχειρηματιών και πολιτικών, οι τράπεζες έμειναν ολόκληρο το 2016 χωρίς διοικήσεις, κ.ά. Σε ευαίσθητους τομείς που είχαν διαφύγει της εποπτείας των θεσμών διαπιστώνουμε καθαρή οπισθοδρόμηση (π.χ. στην εκπαίδευση). Η μεταρρύθμιση έχει εξελιχθεί σε ένα απέραντο εργοτάξιο αλλά χωρίς συνεκτικό σχέδιο και με τους μηχανικούς να διαφωνούν για τα πάντα.

Η εμπειρία της εφαρμογής των προηγούμενων δύο Μνημονίων καταδεικνύει την απόσταση ανάμεσα στην τυπική υιοθέτηση των μεταρρυθμίσεων και την αποτελεσματική εφαρμογή τους (βλέπε τον παρακάτω πίνακα). Σύμφωνα με περιοδική έκθεση του ΟΟΣΑ για τη χώρα μας (OECD Economic Surveys, 2016), η Ελλάδα εμφανίζει συγκριτικά το μικρότερο ποσοστό υλοποίησης μεταρρυθμίσεων ανάμεσα στις χώρες που κλήθηκαν να εφαρμόσουν προγράμματα προσαρμογής (70% στην Ελλάδα, έναντι 98% στην Πορτογαλία και 97% στην Ιρλανδία). Επιπρόσθετα, πάντοτε ελλοχεύει ο συχνός κίνδυνος της τροποποίησης ή ακόμη και της εγκατάλειψης των μεταρρυθμίσεων σε βάθος χρόνου (reform reversal).

Η οικονομία δεν λειτουργεί ερήμην της πολιτικής. Στην περίπτωση των δύο προηγούμενων Προγραμμάτων, οι σχεδιαστές τους υιοθέτησαν μία μάλλον αισιόδοξη προσέγγιση σύμφωνα με την οποία «τα πράγματα θα χειροτερεύσουν πριν γίνουν καλύτερα». Εκτός τούτου, οι θεσμοί αρχικά υποεκτίμησαν τις αστοχίες των προγραμμάτων (βλέπε ενδεικτικά συζήτηση για τον «πολλαπλασιαστή») και στη συνέχεια τις απέδωσαν αποκλειστικά στην απροθυμία ή την ανικανότητα των ελληνικών κυβερνήσεων να προωθήσουν τις προβλεπόμενες ρυθμίσεις.

Τέλος, οι θεσμοί υποβάθμισαν εκείνες τις ενδείξεις του εξωτερικού περιβάλλοντος που υποδεικνύουν την αναγκαιότητα αναπροσαρμογής της ακολουθούμενης πολιτικής σε ευρωπαϊκό επίπεδο ώστε να στηριχθούν αποτελεσματικότερα οι εθνικές προσπάθειες.

Οι «αποτυχίες της πολιτικής» αποτελούν ενδογενή μεταβλητή κάθε πολιτικο-οικονομικού συστήματος και ως τέτοιες πρέπει να ενσωματώνονται στον σχεδιασμό ενός προγράμματος προσαρμογής. Σε αυτό το πλαίσιο, επισημαίνουμε τρεις προϋποθέσεις επιτυχούς εφαρμογής του:

Πρώτον, η ομαλή εφαρμογή του Μνημονίου προϋποθέτει ότι η κυβέρνηση και επιπρόσθετα η αντιπολίτευση «ενστερνίζονται» όχι μόνο τα ειδικά μέτρα του Μνημονίου, αλλά και τη φιλοσοφία του. Εδώ ακριβώς εκκινούν τα προβλήματα εφαρμογής, που πηγάζουν από τις κληροδοτημένες αντιλήψεις και τα κατεστημένα συμφέροντα.

Δεύτερον, η οικονομική πολιτική οφείλει να ενισχύει τις εφαρμοζόμενες μεταρρυθμίσεις. Σε περιβάλλον ύφεσης, οι μεταρρυθμίσεις αργούν να αποδώσουν τα προσδοκώμενα οφέλη, κάτι που συνακόλουθα αδυνατίζει την κοινωνική αποδοχή τους. Σήμερα, η δραματική έλλειψη ρευστότητας στην οικονομία, οι υφεσιακές επιπτώσεις του προϋπολογισμού 2017 (κυρίως λόγω νέων φόρων), η αναιμική ανάπτυξη της ευρωζώνης, είναι παράγοντες που απειλούν να εγκλωβίσουν την οικονομία στην «παγίδα χαμηλής ανάπτυξης», όπου οι προσδοκίες (οικονομικό κλίμα) συντρίβονται και ο «επιταχυντής της ανάπτυξης» δεν λειτουργεί.

Τρίτον, οι σχεδιαζόμενες παρεμβάσεις πρέπει να ανταποκρίνονται στις ανάγκες και ιδιαιτερότητες της εθνικής οικονομίας. Ως παράδειγμα, σημειώνουμε ότι οι προωθούμενες αλλαγές στις αγορές εργασίας δεν πρέπει να παρακάμψουν τη διάχυτη ανομία με ποικίλες μορφές (αδήλωτη εργασία, απλήρωτη εργασία με διάφορα τεχνάσματα κ.ά.), τη νομοθεσία που διέπει τον συνδικαλισμό (ιδίως στο Δημόσιο), την υποβάθμιση των δικτύων ασφάλειας των εργαζομένων σε συνθήκες ευελιξίας.

Συμπερασματικά, η ανάταξη της εθνικής οικονομίας περνά μέσα από τις ευρείες μεταρρυθμίσεις του παραγωγικού μας μοντέλου. Δεν υπάρχει άλλος δρόμος.

*Ο Πάνος Καζάκος είναι ομότιμος καθηγητής του Πανεπιστημίου Αθηνών και μέλος του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή. Ο Δημήτρης Σκάλκος είναι υπ. διδάκτωρ οικονομικών επιστημών του Πανεπιστημίου Πελοποννήσου και στέλεχος του υπουργείου Οικονομίας και Ανάπτυξης.

Η αργόσυρτη υπέρβαση του κρατισμού στην Ελλάδα

Δημοσιεύθηκε στο liberal.gr της 25.7.2016

Στην εποχή του 3ου Μνημονίου και μετά από ένα τραυματικό διάλειμμα συνεχίζεται η δύσκολη πορεία προσαρμογής θεσμών και πολιτικών της χώρας. Το τρίτο Μνημόνιο και το «συμπληρωματικό Μνημόνιο» ισοδυναμούν με δύο νέες προσπάθειες για εισαγωγή και σταθεροποίηση ενός νέου «παραδείγματος»οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής που άρχισε με το πρώτο Μνημόνιο το 2010. Οι προβλεπόμενες αλλαγές προκαλούν αναταράξεις αλλά, αν ολοκληρωθούν, θα επιφέρουν θεμελιώδεις μεταβολές του περιεχομένου και των θεσμών της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής.

Η οικονομική και θεσμική φιλοσοφία των Μνημονίων, επομένως του τρίτου Μνημονίου και του συμπληρώματός του, διαφέρει ουσιωδώς από τις πελατειακές πρακτικές του παρελθόντος που στρέβλωναν τυπικούς κανόνες και κατέληγαν σε ένα αντιπαραγωγικό εν τέλει αλισβερίσι. Έρχεται επίσης σε αντίθεση με την αδιαφοροποίητη δυσπιστία έναντι του μηχανισμού της αγοράς που καλλιεργήθηκε στην ευρύτερη κεντροαριστεράμε βάση παραδοχές που έχουν ιστορικά διαψευσθεί.

Αυτές οι διαφορές αναδεικνύονται κάθε φορά που τίθεται θέμα ανάπτυξης, δηλαδή μιας ικανοποιητικής και διατηρήσιμης ανόδου του ΑΕΠ.

Το «παράδειγμα», που είναι ενσωματωμένο στο Μνημόνιο, έχει ως βασικά χαρακτηριστικά τη δημοσιονομική ισορροπία, τον υγιή ανταγωνισμό στις αγορές και τη μείωση του μεγέθους του κράτους με ιδιωτικοποιήσεις και άλλα μέτρα. Ο στόχος είναι να επιστρέψει η χώρα σε διατηρήσιμους ρυθμούς μεγέθυνσης. Ταυτόχρονα όμως απαιτεί και ένα καλύτερο κράτος που αντιμετωπίζει τις περιβαλλοντικές απειλές (βλ. ανακύκλωση απορριμμάτων, δασικούς χάρτες, χωροταξία), εκλογικεύει την κοινωνική πολιτική με αποτελεσματικούς θεσμούς αλληλεγγύης, καθιστά λειτουργικότερη τη δικαιοσύνη και αποτελεσματικότερη τη Δημόσια Διοίκηση, βελτιώνει την ποιότητα των υπηρεσιών του (υγεία!) κλπ. Πρόκειται εν πολλοίς για στοιχειώδη μέτρα που λογικά αποτελούν συστατικά στοιχεία κάθε συνετής πολιτικής- αριστερής ή δεξιάς. Για να επιτύχει τους στόχους αυτούς το Μνημόνιο συνδέεται με σημαντικές ροές πόρων (διαρθρωτικά ταμεία κ.α.). Επιζητεί δηλαδή να συμβιβάσει τον οικονομικό στόχο της ανάπτυξης μέσω των ανοιχτών αγορών με κοινωνικούς και περιβαλλοντικούς στόχους που προϋποθέτουν εν τέλει ένα ενεργό μεν αλλά αποτελεσματικό κράτος, ισχυρό έναντι μεμονωμένων συμφερόντων.

Στο ζήτημα των στρεβλώσεων των αγορών σημειώνεται «ατμοσφαιρική» πρόοδος. Στις αγορές προϊόντων και υπηρεσιών φαίνεται ότι γίνεται πλέον ευρύτερα κατανοητό ότι υπάρχει θέμα στρεβλώσεων του ανταγωνισμού λόγω κρατικών ρυθμιστικών παρεμβάσεων που προστατεύουν συγκεκριμένες ομάδες ή λόγω ανοχής μονοπωλιακών πρακτικών (καρτέλ).

Στις εργασιακές σχέσεις έχουν επίσης τεθεί ευαίσθητα θέματα. Η επανάληψη από την ελληνική πλευρά ασαφών και εν μέρει παραπλανητικών δηλώσεων για «κόκκινες»γραμμές δεν απαντά σε ερωτήματα που προκύπτουν από την κατάσταση της χώρας: Πως μπορούν οι επιχειρήσεις να επιβιώνουν σε αντίξοες συνθήκες; Τι ακριβώς πετυχαίνουν υπουργικές απαγορεύσεις απολύσεων; Ως ποιο βαθμό οι ισχύοντες συνδικαλιστικοί κανόνες (π.χ. για λήψη αποφάσεων απεργίας) είναι δυσλειτουργικοί; Πως επηρέασαν την τύχη μεγάλων επιχειρήσεων; Ποιες είναι οι δικές μας εμπειρίες; Ποιο σύστημα εργασιακών σχέσεων θα ενθάρρυνε ξένες παραγωγικές επενδύσεις που τόσο χρειάζεται η χώρα; Ποιους αφορά το ζήτημα των «μαζικών» απολύσεων; Εκατοντάδες χιλιάδες μικρές επιχειρήσεις έκλεισαν μαζικά χωρίς μαζικές απολύσεις! Ποιες ακριβώς «βέλτιστες πρακτικές» εννοούμε εμείς που έχουμε δεσμευθεί να τις αναζητήσουμε; Ή είναι οι «βέλτιστες πρακτικές» συνώνυμο του statusquo; Τι πρέπει να συμβεί ακόμα για να καταλάβουμε ότι το κράτος δεν παρέχει περισσότερη ασφάλεια στους εργαζόμενους εμποδίζοντας την ευελιξία των επιχειρήσεων γιατί τότε τις ωθεί προς το κλείσιμο. Η ευελιξία των επιχειρήσεων είναι προϋπόθεση για την επιβίωση ή ανάπτυξή τους και, οπωσδήποτε, για την είσοδο νέων στην παραγωγή. Το κράτος όμως μπορεί να δημιουργήσει ένα αποτελεσματικό δίκτυ ασφαλείας για τους εργαζόμενους. Η προάσπιση του statusquo είναι αδιέξοδη πολιτική.

Ας προσθέσουμε ότι οι θεσμοί δεν ζητούν ευελιξία χωρίς ασφάλεια. Το αντίθετο μάλιστα. Το Μνημόνιο υποδεικνύει την ανάγκη για καλύτερες ενεργές πολιτικές απασχόλησης με την αναμόρφωση του ΟΑΕΔ, αποτελεσματικότερους θεσμούς επιμόρφωσης και μετεκπαίδευσης κ.α.

Τέλος, μια μάλλον υποτιμημένη πτυχή του νέου Μνημόνιο είναι ότι διαμορφώνει ένα νέο θεσμικό πλαίσιο για την οικονομική και ειδικότερα τη δημοσιονομική πολιτική (Δημοσιονομικό Συμβούλιο, Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών και Περιουσίας Α.Ε» («υπερταμείο»), Μηχανισμός Δημοσιονομικής Προσαρμογής («κόφτης»), Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή Δημοσίων Εσόδων κ.α. Οι αλλαγές αυτές, που εν μέρει συμπληρώνουν αδρανοποιημένα μέτρα προηγούμενων κυβερνήσεων (π.χ. το δημοσιονομικό συμβούλιο) τείνουν να μειώσουν το βαρύ χέρι της πολιτικής στη δημόσια οικονομία και περιουσία. Πελατειακές πρακτικές και άλλες adhoc παρεμβάσεις ήταν άλλωστε υπεύθυνες για την αναποτελεσματικότητα της δημοσιονομικής διαχείρισης. Το νέο θεσμικό πλαίσιο, τείνει να «πειθαρχήσει» το πελατειακό σύστημα.

Γενικότερα, η κυβέρνηση θα πρέπει να αποσαφηνίσει τη «θεσμική φιλοσοφία» της. Αυτό αφορά γενικά μεν στο πεδίο «νόμος και τάξη», ειδικά δε στις ανεξάρτητες αρχές. Ανάπτυξη με αποκλεισμούς δεν γίνεται. Αλλά ανάπτυξη χωρίς αποκλεισμούς – για να προσφύγουμε στην ορολογία πρόσφατης μελέτης – σημαίνει σταθερούς κανόνες που ισχύουν για όλους, είναι δηλαδή inclusive, είτε μιλάμε για διορισμούς, είτε για ρυθμίσεις των αγορών προϊόντων, είτε για αναθέσεις έργων, προστασία της κοινής περιουσίας (του περιβάλλοντος), φορο- και εισφοροδιαφυγή, λογοδοσία. Σημαίνει ακόμα θεσμούς που εμποδίζουν την ιδιοτελή οικειοποίηση πόρων (διαφθορά και σπατάλη). Και συνυφαίνονται με ένα λειτουργικό νομικό σύστημα. Το αντίθετο είναι οι «εξορυκτικοί» (extractive) θεσμοί που διανέμουν αυθαίρετα εύνοιες σε άτομα και ομάδες ενώ αποκλείουν άλλα και άλλες και οδηγούν στην οικονομική παρακμή.^[1]

Όλα αυτά (άνοιγμα των αγορών, δημοσιονομικοί θεσμοί που πειθαρχούν τους πολιτικούς, συμμετοχικοί θεσμοί) και πολλά άλλα προσκρούουν σε αλλεπάλληλες γραμμές άμυνας της ελληνικής πολιτικής οικονομίας. Οι πολύμορφες αντιδράσεις στις μεταρρυθμίσεις που έχουν ήδη αποφασισθεί συνεχίζονται, μερικές φορές με επιδέξια χρήση νομικών εργαλείων και πολιτικών τεχνασμάτων για αποφυγή μεταρρυθμίσεων που ανατρέπουν κεντρικές πολιτικές επιλογές (βλ. υπόθεση Cosco).

Η κυβέρνηση έχει να αντιμετωπίσει,εκτός της προγραμματικής-ιδεολογικής κληρονομιάς της, τους προσοδοθηρικούς θεσμούς και τους γύρω από αυτούς διαμορφωμένους συσχετισμούς επιρροής που είχαν εμπεδωθεί τις προηγούμενες δεκαετίες σε αγορές προϊόντων και υπηρεσιών και στον ευρύτερο δημόσιο τομέα. Οι διαπλοκές κορυφής ήταν μόνον η κορυφή του παγόβουνου. Το προσοδοθηρικό σύστημα υποκρύπτεται σε σειρά «διαρθρωτικών δεικτών» στους οποίους αντικατοπτρίζονται οι σημαντικότερες υστερήσεις της χώρας που λειτουργούν ως φρένο για την ανάπτυξη. Συνολικά, το θεσμικό μας πλαίσιο δεν έχει ακόμα σταθεροποιηθεί και αυτό, σε συνδυασμό με την αμφιθυμία τμημάτων της κυβέρνησης, τη σκληρή στάση πάσης φύσης ομάδων συμφερόντων και τη διάχυτη απογοήτευση των πολιτών, εμποδίζει την ανάκαμψη. Και αυτά συμβαίνουν την ώρα που το διεθνές και ευρωπαϊκό περιβάλλον τείνει να πάρει χαρακτηριστικά κινούμενης άμμου.

[1] Acemoglou, Daron and Robinson, James Why nations fail. The origins of power, prosperity and poverty, Crown Press, New York 2012.

Ένα χρόνο μετά το δημοψήφισμα: Οι κίνδυνοι μιας νέας αποτυχίας δεν εξαλείφθηκαν

Δημοσιεύθηκε στη Huffington Post: 06/07/2016

Σχεδόν ένα χρόνο μετά το περίεργο δημοψήφισμα, στις 16 Ιουνίου 2016, οι ευρωπαϊκοί θεσμοί συμφώνησαν με την Ελλάδα ένα «συμπληρωματικό μνημόνιο συνεννόησης» (supplemental MoU) αφού προηγουμένως η Βουλή των Ελλήνων ψήφισε σειρά «προαπαιτούμενων». Ήταν ένα βήμα για την εφαρμογή του προγράμματος προσαρμογής (τρίτου Μνημονίου) που συμφωνήθηκε τον Αύγουστο του 2015.

Το τρίτο Μνημόνιο και το «συμπληρωματικό Μνημόνιο» ισοδυναμούν με δύο νέες προσπάθειες για αλλαγή και σταθεροποίηση της σιδηροτροχιάς πάνω στην οποία θα κινούνται κράτος, οικονομία και κοινωνία τα επόμενα χρόνια. Αν οι αλλαγές ολοκληρωθούν θα επιφέρουν θεμελιώδη μεταβολή όχι μόνο του περιεχομένου, αλλά και των θεσμών της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής.

Tα κρίσιμα ερωτήματα παραμένουν αν αυτή η διαδικασία αλλαγής κατεύθυνσης και θεσμών συνεχισθεί και αν θα πετύχει τους στόχους της. Τα ερωτήματα είναι εύλογα: την περίοδο από τον Ιούνιο 2015 μέχρι σήμερα χαρακτηρίζουν αλλεπάλληλοι γύροι διαπραγματεύσεων για τις λεπτομέρειες εφαρμογής του προγράμματος, απότομες εντάσεις (π.χ. με το ΔΝΤ), συγκλίσεις της τελευταίας στιγμής και μετάθεση ορισμένων προβλημάτων για αργότερα. Το ίδιο ισχύει και μάλιστα σε μεγαλύτερο βαθμό αν εξετάσουμε ολόκληρη την περίοδο 2009-2016.

Η κυβέρνηση αισιοδοξεί ότι η χώρα επιστρέφει στην ομαλότητα και στην ανάπτυξη. Μια νέα αποτυχία θα είχε πλέον ανυπολόγιστες συνέπειες για το μέλλον της χώρας.

Η επίσημη αισιοδοξία έχει κάποια βάση. Αν εφαρμοσθεί ομαλά το Μνημόνιο, θα διοχετευθούν στη οικονομία σημαντικοί πόροι (ΕΣΠΑ κλπ), θα γίνουν ή ολοκληρωθούν οι μεταρρυθμίσεις που, μεταξύ άλλων, πειθαρχούν τη δημοσιονομική διαχείριση και εκλογικεύουν τη ρύθμιση των αγορών και θα αποκατασταθεί η εμπιστοσύνη χωρίς την οποία η επενδυτική δραστηριότητα θα παραμείνει αναιμική.

Παρά τη δέσμευση του πυρήνα της κυβέρνησης να εφαρμόσει το πρόγραμμα προσαρμογής και παρά το γεγονός ότι συγκλίνουν προς αυτή τα περισσότερα κόμματα της αντιπολίτευσης (και κυρίως τα δύο μεγαλύτερα), αφού δεν προτείνουν την καταγγελία του, αλλά την καλύτερη εφαρμογή του, ενώ η κοινή γνώμη εξακολουθεί να στηρίζει την παραμονή της χώρας στην ευρωζώνη, η πορεία της χώρας δεν είναι διασφαλισμένη. Δε συμμερίζομαι την ανεπιφύλακτη προσδοκία ότι θα επιτευχθούν οι στόχοι.

Κινδύνους προκάλεσαν στο παρελθόν-και μπορεί να προκαλέσουν στο μέλλον- αποφάσεις που υπακούουν στην πολιτική-εκλογική λογική μάλλον, παρά στην οικονομική και παραβλέπουν τις σημερινές περιστάσεις. Τέτοιες κινήσεις βιώνουμε σχεδόν καθημερινά (βλ. τεχνάσματα με την Cosco) καθώς τμήματα του ευρύτερου κυβερνητικού μηχανισμού και της κοινής γνώμη δεν έχουν «ενστερνισθεί» το πρόγραμμα και τη φιλοσοφία του.

Δεν πρέπει να κρυβόμαστε. Η οικονομική και θεσμική φιλοσοφία του τρίτου Μνημονίου και του συμπληρώματός του διαφέρει ουσιωδώς από (α) εκείνη την οποία ακόμα υιοθετούν ανοιχτά ή σιωπηρά τμήματα του πολιτικού κόσμου και των πολιτών που δεν εμπιστεύονται τους μηχανισμούς της αγοράς και, συναφώς (β) τις πελατειακές συντεχνιακές πρακτικές που στρεβλώνουν τυπικούς κανόνες και καταλήγουν σε ένα αντιπαραγωγικό εν τέλει αλισβερίσι και εκτεταμένη προσοδοθηρία σε συνθήκες αδιαφάνειας. Θα χρειασθεί ακόμα μεγάλη ιδεολογική προσπάθεια για να αλλάξει το κλίμα σε κόμματα, οργανώσεις και πολίτες.

Όμως, συνολικά εξετάζοντας τα πράγματα, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι δεν υπάρχουν εναλλακτικές λύσεις αντί της συνεπούς (όμως πιθανόν με βελτιώσεις) εφαρμογής του προγράμματος: Η έξοδος από την Ευρωζώνη(και πιθανόν από την ΕΕ) θα οδηγούσε αμέσως σε πολύ βαθιά πολιτική και οικονομική κρίση (μια πρώτη ιδέα πήραμε το περασμένο καλοκαίρι), ενώ η συνέχιση της αμυντικής εφαρμογής του Μνημονίου που προσπαθεί να διασώσει θεσμούς και πρακτικές του παρελθόντος, κατά το «μοντέλο του α΄εξαμήνου 2015»(«μένουμε αλλά δεν εφαρμόζουμε» συμφωνίες) θα παρέτεινε για ένα διάστημα την αγωνία και θα κατέληγε επίσης σε χρεοκοπία.

Πολιτική αναξιοπιστία και «συσχετισμοί» κατά του Μνημονίου

Δημοσιεύθηκε στο Books’ Journal, τεύχος 60/ Νοέμβριος 2015.

Πολιτική αναξιοπιστία και «συσχετισμοί» κατά του Μνημονίου.

Οι τρέχουσες διαπραγματεύσεις με τους «θεσμούς» καθ’ οδόν προς την πρώτη αξιολόγηση του νέου Μνημονίου ανέδειξαν άλλη μια φορά τις δυσκολίες εφαρμογής του. Υπενθυμίζω ότι τον Αύγουστο η ελληνική Βουλή ψήφισε με συντριπτική πλειοψηφία τον νόμο 4336/2015 με τον οποίο κυρώθηκε μια νέα δανειακή σύμβαση και ένα τριετές πρόγραμμα προσαρμογής («μνημόνιο ΙΙΙ») Ο κύριος στόχος της ελληνικής πλευράς ήταν να αποφευχθεί η χρεοκοπία. Για να τον πετύχει έπρεπε τελικά να ανακαλέσει διάφορα μέτρα που είχε λάβει μονομερώς το α’ εξάμηνο του 2015 ( «100 δόσεις», γενόσημα κ.α.), να εφαρμόσει όσες μεταρρυθμίσεις είχαν συμφωνηθεί με τις προηγούμενες κυβερνήσεις (ασφαλιστικό 2010, ιδιωτικοποιήσεις κ.α.) και, λόγω της δραματικής επιδείνωσης της οικονομίας από τα τέλη του 2014 με αποκορύφωμα τους κεφαλαιακούς ελέγχους, να υιοθετήσει νέα επώδυνα μέτρα- αύξηση διαφόρων συντελεστών φόρου, περικοπές στις συντάξεις κ.α. Αλλά τι πιθανότητες υπάρχουν να υλοποιηθούν οι δεσμεύσεις;

Η Ελλάδα δεν είναι η μόνη χώρα που δυσκολεύεται να ισορροπήσει τη δημόσια οικονομία της και να εφαρμόσει μεταρρυθμίσεις. Αυτές οι δυσκολίες είναι τρόπον τινά αναπόφευκτες όχι μόνο σε περιόδους ύφεσης. Όμως την κατάσταση επιδεινώνει εδώ η εξασθένιση της αξιοπιστίας της πολιτικής και, ειδικότερα, της εμπιστοσύνης ότι νόμοι και συμφωνίες δεσμεύουν πραγματικά τις κυβερνήσεις. Η αξιοπιστία είχε ήδη πληγεί μετά από χρόνια δημοσιονομικής κακοδιαχείρισης (ελλειμμάτων, φορολογικής αστάθειας) και κακής οικονομικής πολιτικής με χαρακτηριστικό της την έλλειψη σταθερού προσανατολισμού και την υπαγωγή της σε πελατειακές πρακτικές. Κλονίσθηκε πλήρως στα χρόνια της κρίσης.

Εκτός τούτου, οι προβλεπόμενες στο νέο Μνημόνιο αλλαγές σε κεντρικό και τοπικό επίπεδο επηρεάζουν ευθέως τα εισοδήματα. Έχουν επομένως έντονο αναδιανεμητικό χαρακτήρα. Ευλόγως προκαλούν αντιδράσεις και θα τις προκαλούσαν ακόμα και σε ιδανικές συνθήκες. Εξίσου σημαντικό είναι όμως ότι σε πολλές περιπτώσεις επιφέρουν ανακατανομή εξουσίας και ανατρέπουν τις περιβόητες δικτυώσεις επιρροής που στήριζαν πάσης φύσης κεκτημένα και προσόδους.

Σε κάθε τμήμα του κράτους έχουν εμπεδωθεί (α) τυπικοί κανόνες που ορίζουν αρμοδιότητες και εξουσίες, (β) τις σχέσεις του με άλλα τμήματα («συναρμοδιότητες») και (γ) άτυπες συμπεριφορές π.χ. στις εφορίες, στην Ανώτατη Παιδεία, στα νοσοκομεία, στις σχέσεις οικονομικών παραγόντων και πολιτικών. Συχνά, αξιωματούχοι εντός των διαφόρων ιεραρχιών, έχουν λόγω του τυπικού τους ρόλου, ευκαιρίες και δυνατότητες να αντλήσουν παράτυπα οφέλη. Το αποτέλεσμα είναι μηχανισμοί αναδιανομής εισοδημάτων, πέρα από τους επίσημους, (εντείνουν) που συχνά αντιστρατεύονται την επίσημη πολιτική αναδιανομής, όπως π.χ. στην περίπτωση της διαφθοράς…..Θα μπορούσε κανείς να περιγράψει τις διάφορες ομάδες ή άτομα σε υπηρεσίες που με βάση τις θέσεις εξουσίας και τις άτυπες διασυνδέσεις («διαπλοκή») πετυχαίνουν αναδιανομές. Συνολικά πρόκειται για ομάδες προσοδοθήρων (rent seeker). Προφανώς η δύναμή τους (και οι άτυπες πρόσοδοι) εξαρτώνται από πολλούς παράγοντες, π.χ. από αναποτελεσματικούς τυπικούς κανόνες λογοδοσίας και από βασικές αξίες της κοινωνίας…..

Σημασία έχει να τονίσουμε ότι οι ειδικότερες εξουσίες συνδέονται με προνόμια και ευκαιρίες άντλησης πλούτου και εισοδημάτων χωρίς παραγωγικό αντίκρισμα. Επομένως η άσκηση της ειδικότερης εξουσίας (π.χ. ενός χειρούργου, εφοριακού, υπουργού κλπ) δεν είναι απλά και μόνο μέρος της ειδικότητας, της επαγγελματικής ηθικής και ικανότητας ούτε, σε άλλες περιπτώσεις, απλό παίγνιο εξουσίας (μολονότι και αυτό υπάρχει όπως μας βεβαιώνει η ψυχολογία). Οι υπάρχουσες ή επικρατούσες κατανομές εξουσίας ορίζουν την κατανομή των εισοδημάτων (και αντίτροφα). Αποφέρουν απτά οικονομικά οφέλη. Αυτό κάνει κατανοητό γιατί οποιαδήποτε σχετική αλλαγή στις δυνατότητες επιρροής προσκρούει σε ισχυρές αντιστάσεις.

Το νέο Μνημόνιο τροποποιεί δυνητικά ρουτίνες και συμπεριφορές σε ολόκληρο το φάσμα του πολυδαίδαλου κράτους και σε όσους είχαν προνομιακή πρόσβαση σε αυτό (π.χ. προμηθευτές) και προκαλεί τριγμούς ανάλογης έντασης. Τροποποιεί απότομα τα δεδομένα στα οποία βάσιζαν τα προγράμματά τους μισθωτοί του Δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα, επιχειρηματίες, δημοσιογράφοι, ελεύθεροι επαγγελματίες, ΟΤΑ κλπ. Έπρεπε να αναμένεται ότι η εφαρμογή του θα είναι ηράκλειος άθλος που ακόμα και οραματικοί πολιτικοί και ειδικοί θα δυσκολεύονταν να διεκπεραιώσουν- ηράκλειος με την έννοια ότι μόνο μια κυβέρνηση που έχει ισχυρή νομιμοποίηση, βούληση και δύναμη να υπερβεί αντιστάσεις μπορεί να τον φέρουν εις πέρας. Όμως, η εντελώς ασαφής συζήτηση για πάσης φύσης «ισοδύναμα» που θα αντικαθιστούσαν διάφορες δεσμεύσεις του Μνημονίου αποκαλύπτει μάλλον πολιτική αμηχανία παρά αποφασιστικότητα καθώς και τη δύναμη των συσχετισμών και αναδιανεμητικών συμμαχιών! Παρερμηνεύεται ως μήνυμα μη εφαρμογής της συμφωνίας. Και συνυφαίνεται με ιδεολογικές εμμονές που δοκιμάσθηκαν στο παρελθόν και απέτυχαν.

Μερικά παραδείγματα: Η διαφάνεια στις προμήθειες με την εφαρμογή των κανόνων της ΕΕ είναι δέσμευση των Μνημονίων και προφανώς περιορίζει τις δυνατότητες αλλοίωσης του ανταγωνισμού μέσω πελατειακών δικτυώσεων. Η ανεξαρτησία της ΓΓ Δημοσίων Εσόδων περιορίζει την εξουσία της εκάστοτε πλειοψηφίας να χειρίζεται τη δημόσια οικονομία κατά το δοκούν και επομένως εξυπηρετεί ευνοούμενους. Οι ιδιωτικοποιήσεις περιορίζουν τη δύναμη των συντεχνιών, δηλαδή την ικανότητά τους να αντιστρατεύονται οικονομικές επιταγές και να λειτουργούν τις επιχειρήσεις σε βάρος του συνόλου. Στην Ανώτατη Παιδεία, ο θεσμός των Συμβουλίων έγινε στόχος των εσωτερικών παραγόντων σε Ιδρύματα που δεν επιθυμούσαν οικονομικό έλεγχο. Η αξιολόγηση στη Δημόσια Διοίκηση επίσης θα περιορίσει τα κομματικά- συντεχνιακά δίκτυα προστασίας των ανεπαρκών και επομένως την ικανότητα συνδικαλιστών να πωλούν προστασία – κλασική περίπτωση επιλεκτικών κινήτρων τύπου Olson! Ένας συνδικαλιστικός νόμος, κατά τις καλύτερες πρακτικές της Ευρώπης, θα εμπόδιζε μειοψηφίες εντός του σώματος των εργαζομένων να αυθαιρετούν αντιδημοκρατικά και να συμβάλλουν με ένα επιθετικό διεκδικητισμό στο κλείσιμο επιχειρήσεων και στην ανεργία. Στα ιδιωτικοποιούμενα λιμάνια της χώρας μια ανεξάρτητη εποπτική αρχή θα μπορούσε να ελέγξει ιδιοτελείς οικονομικές συμπεριφορές κλπ.

Συνοψίζω: Το νέο μνημόνιο (όπως και τα προηγούμενα) αφορά το μέλλον της χώρας και, φυσικά, την εξουσία. Αυτό το τελευταίο συχνά το παραβλέπουμε στη δημόσια συζήτηση. Και όμως είναι κρίσιμο για το τι τελικά θα επιτευχθεί. Με κάθε προβλεπόμενο βήμα αλλάζουν οι περιβόητοι «συσχετισμοί» και οι παγιωμένες δοσοληψίες. Μέσω της ανατροπής τους θα μπορούσε να παραμερισθεί ό,τι καθηλώνει τη χώρα και να απελευθερωθούν δημιουργικές δυνάμεις- ή , έστω, ό,τι απέμεινε από αυτές.