Ετικέτα: ελληνική οικονομία

Η επόμενη μέρα χωρίς ψευδαισθήσεις

Των Πάνου Καζάκου και Δημήτρη Σκάλκου

Δημοσιεύτηκε στο Βήμα 22.10.2017

Τη δημόσια συζήτηση απασχολεί ήδη και θα απασχολήσει ολοένα και περισσότερο τους επόμενους μήνες το ζήτημα της πορείας της ελληνικής οικονομίας μετά την τυπικά προβλεπόμενη λήξη του τρέχοντος προγράμματος προσαρμογής («Μνημονίου») τον Αύγουστο του 2018. Η επόμενη μέρα θα βρει την ελληνική οικονομία να έχει εξορθολογήσει τα δημόσια οικονομικά της και να έχει προωθήσει ένα σημαντικό αριθμό μεταρρυθμίσεων. Ταυτόχρονα όμως η οικονομία δεν φαίνεται να έχει οριστικά τροχοδρομηθεί στις ράγες μιας ισχυρής και διατηρήσιμης ανάπτυξης, ενώ ακόμη εκκρεμεί μια σειρά αναγκαίων θεσμικών και διαρθρωτικών αλλαγών. Θεωρούμε κρίσιμο να προσεγγίσουμε την επόμενη μέρα χωρίς ψευδαισθήσεις που μπορεί να αποβούν (για ακόμη μία φορά) καταστροφικές.

            Είναι σαφές ότι το πλαίσιο της οικονομικής διακυβέρνησης της Ε.Ε. περιορίζει σημαντικά τη δημοσιονομική κυριαρχία των κρατών-μελών της και ακόμη περισσότερο της ευρωζώνης (Δημοσιονομικό Σύμφωνο).  Συγκροτεί ένα περιβάλλον αυξημένης αμοιβαίας εποπτείας που δεν επιτρέπει εξαιρέσεις. Επομένως, η εξωτερική επιτήρηση της Ελλάδας που μόλις πρόσφατα βρέθηκε στα πρόθυρα μιας άτακτης χρεοκοπίας δεν πρόκειται να διακοπεί από τη μια στιγμή στην άλλη. Εκτός τούτου οι χώρες που ολοκλήρωσαν αντίστοιχα προγράμματα δημοσιονομικής προσαρμογής συνέχισαν να αποτελούν αντικείμενο οικονομικής παρακολούθησης (βλέπε σχετικά τις τακτικές PostProgramme Surveillance Reports της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την Πορτογαλία). Ακόμα και μια «καθαρή» έξοδος στις αγορές δεν συνεπάγεται και έξοδο από κάθε επιτήρηση!

Είναι προφανές ότι η αναγκαία προληπτική γραμμή στήριξης και ακόμη περισσότερο τα μέτρα ελάφρυνσης του δημόσιου χρέους θα συνοδεύονται από οικονομική εποπτεία. Υπενθυμίζουμε ακόμα ότι δεσμευτήκαμε πρόσφατα για φορολογικά μέτρα και αλλαγές στο ασφαλιστικό της τάξης του 2% του ΑΕΠ για το 2019 και 2020 προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι πρωτογενών πλεονασμάτων 3,5% ΑΕΠ ως το 2022. Στη συνέχεια, η χώρα θα πρέπει να διατηρήσει υψηλά (και μάλλον ανέφικτα) πρωτογενή πλεονάσματα της τάξης του 2% μέχρι το 2060!

Οι τεχνικές πτυχές είναι δυσνόητες, π.χ. αν σε περίπτωση που αποκλίνουμε από τους στόχους, είναι προτιμότερο ένα τέταρτο (ή πέμπτο;) μνημόνιο  ή  μια από τις προβλεπόμενες προληπτικές γραμμές στήριξης του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ΕΜΣ). Ωστόσο, αν και η Ελλάδα εμφανίζεται υποχρεωμένη να βαδίσει στο στενό μονοπάτι της δημοσιονομικής υπευθυνότητας, μπορεί μετά το 2018 να πετύχει μεγαλύτερο βαθμό ελευθερίας (φορολογική πολιτική, κοινωνική πολιτική, κ.ά.) συγκριτικά με τον σημερινό ασφυκτικό έλεγχο των Θεσμών. Το θέμα είναι υπό ποιες προϋποθέσεις θα έχει μεγαλύτερη ελευθερία και αν θα την αξιοποιήσει σωστά.

Όσον αφορά στις προϋποθέσεις, είναι προφανές ότι  πολλά θα εξαρτηθούν,  πρώτον, από την κατάσταση στην αφετηρία, αν δηλαδή θα έχουν ολοκληρωθεί με επιτυχία η τρίτη και οι επόμενες αξιολογήσεις. Τα περιθώρια ελευθερίας θα εξαρτηθούν επίσης από την ικανότητα της κυβέρνησης να  διαπραγματευθεί μείωση των πρωτογενών πλεονασμάτων, ας πούμε στο 2% του ΑΕΠ, ώστε να διευρύνει το λεγόμενο «δημοσιονομικό χώρο» για μείωση των φόρων.  Η τελευταία με τη σειρά της προϋποθέτει ότι η οικονομική πολιτική ανακτά την αξιοπιστία της, όπως επαναλαμβάνει με κάθε ευκαιρία ο Κυριάκος Μητσοτάκης. Και αυτό πάλι θα συμβεί αν τολμήσει γενναίες μεταρρυθμίσεις.

Στο πεδίο της πολιτικής διαχείρισης της επόμενης μέρας τα πράγματα είναι λιγότερο ξεκάθαρα. Η χώρα μας έχει μακρά παράδοση μακροοικονομικού λαϊκισμού, με τις εκάστοτε κυβερνήσεις (αλλά και αντιπολιτεύσεις) να προσαρμόζουν τις θέσεις τους περισσότερο στον πολιτικό κύκλο και να μη αναλαμβάνουν το κόστος αλλαγών παρά στις απαιτήσεις της οικονομικής πραγματικότητας. Ακόμα και οι προσεκτικές διατυπώσεις του Κυριάκου Μητσοτάκη στη Θεσσαλονίκη ενεργοποίησαν  παλαιοκομματικά ανακλαστικά προϊδεάζοντας για το τι περιμένει μια κυβέρνηση ΝΔ. Επίσης, στην κυβερνητική πλευρά σήμερα, ήδη οι πρώτες δειλές αναφορές της στο «μέρισμα της ανάπτυξης» (την οποία ακόμη δεν έχουμε δει) και η δυστοκία της στον τομέα των μεταρρυθμίσεων αποτελούν ανησυχητικές ενδείξεις για τον τρόπο με τον οποίο κάποια τουλάχιστον στελέχη της αντιλαμβάνονται το τέλος των «μνημονίων». Ορισμένα μάλιστα καλλιεργούν τη νέα αυταπάτη ότι τότε θα «ανοίξουν οι κάνουλες» (κατά την αυθόρμητη δήλωση του κ. Φλαμπουράρη).

Αυτό φυσικά δεν θα μπορεί να συμβεί.

Η επόμενη μέρα δεν θα μοιάζει με μήνα του μέλιτος. Θα απαιτηθεί πρώτιστα μια πολιτική ηγεσία που θα κλείσει τα αυτιά της στις «σειρήνες» του λαϊκισμού, και θα αντιμετωπίσει τις αντιστάσεις του παλαιοκομματισμού και των ομάδων συμφερόντων. Δείγματα σχετικής βούλησης υπάρχουν. Έτσι θα  διαφυλαχθεί η δημοσιονομική σταθερότητα και  θα εφαρμοσθεί ένα εθνικό πρόγραμμα φιλόδοξων μεταρρυθμίσεων ώστε να κεφαλαιοποιηθούν, αντί να σπαταληθούν οι πολύχρονες θυσίες των ελλήνων πολιτών και να επιτευχθούν συνθήκες διατηρήσιμης ανάπτυξης.

Advertisements

Κατά γράμμα ή σε γενικές γραμμές;

 Των ΠΑΝΟΥ ΚΑΖΑΚΟΥ ΚΑΙ ΔΗΜΗΤΡΗ ΣΚΑΛΚΟΥ*

 Δημοσιεύθηκε  στη Καθημερινή της 11 Δεκεμβρίου 2016

Ένα ερώτημα που στη δημόσια συζήτηση δεν απαντάται ευκρινώς είναι το τι μπορούμε ρεαλιστικά να αναμένουμε αν το Μνημόνιο (= η πολιτική προσαρμογής)  εφαρμοσθεί «κατά γράμμα». Πιο συγκεκριμένα, ποιές δυσλειτουργίες σε θεσμούς και οικονομία και ποιοί κίνδυνοι θα εξαλειφθούν; Θα επιστρέψουμε τότε, και σε ποιο βαθμό, στην ανάπτυξη;

Είναι γεγονός ότι, η χαμηλή παραγωγικότητα της ελληνικής οικονομίας προσφέρει σημαντικές δυνητικές δυνατότητες ανάκαμψης. Και ακόμη δεχόμαστε ότι, όσο μεγαλύτερη είναι η προηγούμενη σκλήρωση των οικονομικών θεσμών, τόσο μεγαλύτερες παρουσιάζονται οι δυνατότητες ανάπτυξης μιας οικονομίας. Έτσι λοιπόν, σύμφωνα με μία πρόσφατη μελέτη του ΟΟΣΑ (Daude, 2016), οι υλοποιούμενες και σχεδιαζόμενες στο πλαίσιο των Μνημονίων (διαρθρωτικές) μεταρρυθμίσεις μπορούν να οδηγήσουν σε ορίζοντα δέκα ετών σε σημαντικότατη αύξηση του εγχώριου ΑΕΠ κατά 13,4%.

Σημειώνουμε ακόμα ότι, ενώ πιθανότητα δεν θα λείψουν οι τριβές και οι μάχες οπισθοφυλακής, ωστόσο το Μνημόνιο μάλλον ευνοείται μεταξύ άλλων και από το γεγονός ότι ουδείς επιθυμεί να δει τη βόμβα της χρεοκοπίας να σκάει στα χέρια του καθώς η τραυματική εμπειρία της διαπραγμάτευσης του καλοκαιριού του 2015 υπήρξε εξόχως διδακτική.

Μερικές ακόμα  αρχικές συνθήκες φαίνεται επίσης ότι ευνοούν τη  εφαρμογή του. Τα προηγούμενα χρόνια το δημοσιονομικό έλλειμμα μειώθηκε εντυπωσιακά και εφαρμόσθηκαν ορισμένες μεταρρυθμίσεις. Επίσης, οι κοινοτικοί πόροι εξακολουθούν να εισρέουν στη χώρα, η πολιτική βούληση τουλάχιστον σε επίπεδο κορυφής φαίνεται ότι υπάρχει, ο οικονομικός πυρήνας (ο τεχνοκρατικός πόλος του Williamson) γνωρίζει οικονομικά και ο νεοαριστερός  λαϊκισμός στην εξουσία πια  μεταμορφώνεται και χάνει τη γοητεία του. Άλλες αρχικές συνθήκες είναι όμως δυσμενείς- η κόπωση του κόσμου, η έλλειψη εμπιστοσύνης στην πολιτική, το ενδεχόμενο απότομων εξωτερικών διαταραχών έναντι των οποίων δεν έχουμε «μαξιλάρια».

Σημειώνουμε ακόμη ότι, διάφορα σημεία του Μνημονίου χρειάζονται ερμηνεία μεταξύ άλλων  και λόγω της «δημιουργικής ασάφειας» που εν μέρει τα χαρακτηρίζει, π.χ. στην περίπτωση των εργασιακών σχέσεων. Για τον λόγο αυτόν άλλωστε, παρατεταμένες  διαπραγματεύσεις οδήγησαν τον Ιούνιο 2016 σε μια πρώτη  «επικαιροποίηση» του Μνημονίου που ταυτόχρονα αποσαφήνισε εκκρεμότητες και τον Δεκέμβριο 2016 σε μια δεύτερη. Ακόμα και σήμερα εκκρεμούν κρίσιμα ζητήματα σχετικά με την ελάφρυνση του χρέους, τα τυχόν νέα μέτρα το 2018 αν οι θεσμοί κρίνουν ότι δεν είναι βιώσιμο, τους δημοσιονομικούς στόχους μετά το 2018 που δεν είναι μακριά, τη χρηματοδότηση του κοινωνικού εισοδήματος αλληλεγγύης το 2018, το ζήτημα των εργασιακών σχέσεων, την επανεξέταση του ασφαλιστικού κ.ά. Τον Δεκέμβριο 2016 έχουν καταγραφεί 93 μεγάλα και μικρά θέματα υπό διαπραγμάτευση.

Καθώς εξελίσσεται λοιπόν το τρίτο Μνημόνιο δεν θα εφαρμοσθεί κατά γράμμα, αλλά σε γενικές γραμμές και με τρόπο που να ανταποκρίνεται στην κατεύθυνση που υποδεικνύει. Όπως και τα προηγούμενα, το Μνημόνιο είναι ένα ευρύ και κατά βάση φιλελεύθερο πρόγραμμα εκσυγχρονισμού της ελληνικής οικονομίας (και πολιτικής) που συγκρούεται με τις κληροδοτημένες δομές, παραδοσιακές συμπεριφορές και εξωπραγματικές αντιλήψεις για τον κόσμο και τη χώρα. Κάθε κεφάλαιό του αρχίζει ακριβώς με γενικές διατυπώσεις που προϊδεάζουν και νομιμοποιούν ό,τι ακολουθεί. Σε θεωρητικούς όρους στοχεύει συνολικά στις «αποτυχίες του (ελληνικού) κράτους».

Η ολοκλήρωση της δεύτερης αξιολόγησης θα δείξει αν και σε ποιο βαθμό η πολιτική μας, παρά τις δυσκολίες και τις αντιδράσεις, είναι στο σωστό δρόμο για την εφαρμογή του. Αν λοιπόν δεν αρνηθεί (και πάλι!) να δεχθεί το κόστος της προσαρμογής και προκαλέσει αστάθεια, τότε μπορούμε ευλόγως να αναμένουμε τα εξής: η προσαρμογή θα αποφέρει πρωτογενή πλεονάσματα, θα περιορίσει τη χαοτική κανονιστική ρύθμιση των αγορών προϊόντων και εργασίας, θα δώσει ώθηση στη χωροταξία που συνιστά ένα απέραντο πεδίο πελατειακών δοσοληψιών, θα επιταχύνει την απονομή δικαιοσύνης που σήμερα πλησιάζει συχνά τα όρια της αρνησιδικίας, θα κάνει αποτελεσματικότερη τη δημόσια διοίκηση (αν οι τυπικές αλλαγές που επέρχονται δεν αλλοιωθούν από την επικρατούσα πολιτική και διοικητική κουλτούρα), θα περιορίσει τη φοροδιαφυγή και τη διαφθορά και την κακοδιαχείριση πόρων, θα αποτρέψει τον θεσμικό εκφυλισμό κλπ. Επίσης, το χρέος θα διευθετηθεί με ανεκτό τρόπο (ενδεικτικά ESM 2016), εξέλιξη που θα παραμερίσει μια τεράστια πηγή αβεβαιοτήτων.

Στο παραπάνω ευνοϊκό σενάριο, τα επόμενα δύο χρόνια θα έχουμε υψηλούς ρυθμούς μεγέθυνσης που θα διευκολύνουν τη δημοσιονομική προσαρμογή. Η χώρα θα αποφύγει την εφαρμογή του περιβόητου «κόφτη», την υποχρέωση δηλαδή να περικόψει πρωτογενείς δαπάνες (μισθούς και συντάξεις, κυρίως του Δημοσίου) σε περίπτωση αποκλίσεων από τις προβλέψεις κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Θα ανακτήσει αξιοπιστία, θα αξιοποιήσει τις δυνατότητες της «ποσοτικής χαλάρωσης» του Μάριο Ντράγκι, που θα επιτρέψουν φθηνότερη και πιο άνετη χρηματοδότηση της οικονομίας, θα καταφέρει να εξέλθει στις αγορές. Επίσης, θα αποκτήσει μερικά «μαξιλάρια» στον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας (ΕΜΣ) για την περίπτωση ανάγκης. Όλα αυτά εδράζονται σε γενικές γραμμές στην οικονομική λογική και στους ισχύοντες κανόνες του παιγνιδιού. Με δύο λόγια, αν το Μνημόνιο εφαρμοσθεί «κατά γράμμα», η χώρα θα ξεφύγει από τα σημερινά αδιέξοδα.

Παρά ταύτα, είναι φανεροί οι εσωτερικοί και εξωτερικοί κίνδυνοι αποτυχίας του προγράμματος προσαρμογής. Η ως τώρα εμπειρία δικαιολογεί επιφυλάξεις για την κατάληξη των προσπαθειών προσαρμογής και κυρίως των μεταρρυθμίσεων. Υπάρχει απόσταση ανάμεσα σε τυπικές νομοθετικές ρυθμίσεις και πραγματικότητα  καθώς τυπικοί  νόμοι  δεν εφαρμόζονται αμέσως ή εφαρμόζονται με κενά, ενώ άλλοι προσκρούουν στην κουλτούρα των διαφόρων «στεγανών» του κράτους. Π.χ. εκκρεμούν υπουργικές αποφάσεις για την εφαρμογή της ασφαλιστικής μεταρρύθμισης ενώ η ίδια δεν φαίνεται να διασφάλισε τη διατηρησιμότητα του συστήματος που εξελίσσεται σε σισύφειο έργο, στις ιδιωτικοποιήσεις αντιδρούν κομματικοί, συνδικαλιστικοί και τοπικοί αξιωματούχοι, αντιτιθέμενα επιχειρηματικά συμφέροντα προασπίζονται τα κεκτημένα συμφέροντα της διαπλοκής  τραπεζών, επιχειρηματιών και πολιτικών, οι τράπεζες έμειναν ολόκληρο το 2016 χωρίς διοικήσεις, κ.ά. Σε ευαίσθητους  τομείς που είχαν διαφύγει της εποπτείας των θεσμών διαπιστώνουμε καθαρή οπισθοδρόμηση (π.χ. στην εκπαίδευση). Η μεταρρύθμιση έχει εξελιχθεί σε ένα απέραντο εργοτάξιο αλλά χωρίς συνεκτικό σχέδιο και με τους μηχανικούς να διαφωνούν για τα πάντα.

Η εμπειρία της εφαρμογής των προηγούμενων δύο Μνημονίων καταδεικνύει την απόσταση ανάμεσα στην τυπική υιοθέτηση των μεταρρυθμίσεων και την αποτελεσματική εφαρμογή τους (βλέπε τον παρακάτω πίνακα). Σύμφωνα με περιοδική έκθεση του ΟΟΣΑ για τη χώρα μας (OECD Economic Surveys, 2016), η Ελλάδα εμφανίζει συγκριτικά το μικρότερο ποσοστό υλοποίησης μεταρρυθμίσεων ανάμεσα στις χώρες που κλήθηκαν να εφαρμόσουν προγράμματα προσαρμογής (70% στην Ελλάδα, έναντι 98% στην Πορτογαλία και 97% στην Ιρλανδία). Επιπρόσθετα, πάντοτε ελλοχεύει ο συχνός κίνδυνος της τροποποίησης ή ακόμη και της εγκατάλειψης των μεταρρυθμίσεων σε βάθος χρόνου (reform reversal).

graphima

Η οικονομία δεν λειτουργεί ερήμην της πολιτικής. Στην περίπτωση των δύο προηγούμενων Προγραμμάτων, οι σχεδιαστές τους υιοθέτησαν μία μάλλον αισιόδοξη προσέγγιση σύμφωνα με την οποία «τα πράγματα θα χειροτερεύσουν πριν γίνουν καλύτερα». Εκτός τούτου, οι θεσμοί αρχικά υποεκτίμησαν τις αστοχίες των προγραμμάτων (βλέπε ενδεικτικά συζήτηση για τον «πολλαπλασιαστή») και στη συνέχεια τις απέδωσαν αποκλειστικά στην απροθυμία ή την ανικανότητα των ελληνικών κυβερνήσεων να προωθήσουν τις προβλεπόμενες ρυθμίσεις.

Τέλος, οι θεσμοί υποβάθμισαν εκείνες τις ενδείξεις του εξωτερικού περιβάλλοντος που υποδεικνύουν την αναγκαιότητα αναπροσαρμογής της ακολουθούμενης πολιτικής σε ευρωπαϊκό επίπεδο ώστε να στηριχθούν αποτελεσματικότερα οι εθνικές προσπάθειες.

Οι «αποτυχίες της πολιτικής» αποτελούν ενδογενή μεταβλητή κάθε πολιτικο-οικονομικού συστήματος και ως τέτοιες πρέπει να ενσωματώνονται στον σχεδιασμό ενός προγράμματος προσαρμογής. Σε αυτό το πλαίσιο, επισημαίνουμε τρεις προϋποθέσεις επιτυχούς εφαρμογής του:

Πρώτον, η ομαλή εφαρμογή του Μνημονίου προϋποθέτει ότι η κυβέρνηση και επιπρόσθετα η αντιπολίτευση «ενστερνίζονται» όχι μόνο τα ειδικά μέτρα του Μνημονίου, αλλά και τη φιλοσοφία του. Εδώ ακριβώς εκκινούν τα προβλήματα εφαρμογής, που πηγάζουν από τις κληροδοτημένες αντιλήψεις και τα κατεστημένα συμφέροντα.

Δεύτερον, η οικονομική πολιτική οφείλει να ενισχύει τις εφαρμοζόμενες μεταρρυθμίσεις. Σε περιβάλλον ύφεσης, οι μεταρρυθμίσεις αργούν να αποδώσουν τα προσδοκώμενα οφέλη, κάτι που συνακόλουθα αδυνατίζει την κοινωνική αποδοχή τους. Σήμερα, η δραματική έλλειψη ρευστότητας στην οικονομία, οι υφεσιακές επιπτώσεις του προϋπολογισμού 2017 (κυρίως λόγω νέων φόρων), η αναιμική ανάπτυξη της ευρωζώνης, είναι παράγοντες που απειλούν να εγκλωβίσουν την οικονομία στην «παγίδα χαμηλής ανάπτυξης», όπου οι προσδοκίες (οικονομικό κλίμα) συντρίβονται και ο «επιταχυντής της ανάπτυξης» δεν λειτουργεί.

Τρίτον, οι σχεδιαζόμενες παρεμβάσεις πρέπει να ανταποκρίνονται στις ανάγκες και ιδιαιτερότητες της εθνικής οικονομίας. Ως παράδειγμα, σημειώνουμε ότι οι προωθούμενες αλλαγές στις αγορές εργασίας δεν πρέπει να παρακάμψουν τη διάχυτη ανομία με ποικίλες μορφές  (αδήλωτη εργασία, απλήρωτη εργασία με διάφορα τεχνάσματα κ.ά.), τη νομοθεσία που διέπει τον συνδικαλισμό (ιδίως στο Δημόσιο), την υποβάθμιση των δικτύων ασφάλειας των εργαζομένων σε συνθήκες ευελιξίας.

Συμπερασματικά, η ανάταξη της εθνικής οικονομίας περνά μέσα από τις ευρείες μεταρρυθμίσεις του παραγωγικού μας μοντέλου. Δεν υπάρχει άλλος δρόμος.

 

*Ο Πάνος Καζάκος είναι ομότιμος καθηγητής του Πανεπιστημίου Αθηνών και μέλος του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή. Ο Δημήτρης Σκάλκος είναι υπ. διδάκτωρ οικονομικών επιστημών του Πανεπιστημίου Πελοποννήσου και στέλεχος του υπουργείου Οικονομίας και Ανάπτυξης.