Έπειτα από τρία «μνημόνια»: Απολογισμός και προοπτικές της ελληνικής οικονομίας

Στο Εξάντας, Βερολίνο, 2/2020 

Το 2009, η οικονομική κρίση βρήκε την Ελλάδα και η οικονομία διολίσθησε στην ύφεση. Για την ελληνική κοινωνία προέκυψε μια κατάσταση «μεγάλης έκρηξης», που την έπιασε εντελώς απροετοίμαστη. Ήταν, εξάλλου, πραγματική έκπληξη και για την ευρωζώνη.

Την περίοδο 2008-2009, η κυβέρνηση προσπάθησε να αμβλύνει την κρίση μέσω επεκτατικών  δημοσιονομικών πολιτικών. Το 2009, το έλλειμμα άγγιξε το αστρονομικό ποσοστό του 15,5% επί του ΑΕΠ. Τα χρέη έφτασαν γρήγορα περί το 120% του ΑΕΠ και το έλλειμμα του τρέχοντος ισοζυγίου (Leistungsbillanz) στο 16% – το υψηλότερο στην Ευρωζώνη. Στις αρχές του 2010 η χώρα περιήλθε σε δυσμενή θέση στις χρηματιστηριακές αγορές και την Άνοιξη του ίδιου χρόνου σε μια ξαφνική και χαοτική πτώχευση.

Ακολούθησαν τρία προγράμματα στήριξης και προσαρμογής, δεμένα με τα λεγόμενα μνημόνια (2010, 2012, 2015). Τα πρώτα δύο διακόπηκαν πρόωρα, χωρίς να επιτύχουν τους στόχους τους.

Μερικές φορές σκέφτομαι, ότι αυτή η εξέλιξη μπορεί να ερμηνευτεί με το μύθο του Σίσυφου. Όπως είναι γνωστό, ο Σίσυφος καταδικάστηκε να ανεβάζει σ’ ένα βουνό έναν βαρύ βράχο, ο οποίος, ωστόσο, λίγο πριν την κορυφή κυλούσε προς τα κάτω. Έπρεπε έτσι να σπρώχνει τον βράχο πάλι από την αρχή- με το ίδιο πάντα αποτέλεσμα. Ποιο ήταν το λάθος του; Απ’ την οπτική των θεών, έπρεπε να πληρώσει για την παλιά αμαρτία του, όπως αυτοί την όριζαν. Και η εξουσία ήταν στα χέρια τους.

 

Οι αιτίες της κρίσης

Πώς φτάσαμε λοιπόν στην ελληνική κρίση; Και γιατί διήρκεσε η διαδικασία προσαρμογής περισσότερο σε σύγκριση με την Ιρλανδία, την Πορτογαλία και την Κύπρο;

Όπως προσφάτως διαπίστωσε ο Claus Offe, υπήρξαν δυο αφηγήματα, που οδήγησαν σε σύγχυση τη δημόσια συζήτηση και εμπόδισαν δραστικούς συμβιβασμούς: το αφήγημα των νικητών της ενσωμάτωσης, σύμφωνα με το οποίο οι έχοντες εργασιακή αρετή και διαχειριζόμενοι συνετά τα του οίκου τους απολαμβάνουν επάξια τα προνόμιά τους, και το αφήγημα των ηττημένων, το οποίο φτάνει στο αποκορύφωμά της στην κατηγορία, ότι οι νικητές κέρδισαν σε βάρος αλλονών.

Και τα δύο αφηγήματα δεν είναι παρά χονδροειδείς απλοποιήσεις, που παραβλέπουν τις αλληλεξαρτήσεις του πολύπλοκου ευρωπαϊκού συστήματος. Όπως πάντα, οι αιτίες πρέπει να ιδωθούν σε ένα συνδυασμό εσωτερικών και εξωτερικών παραγόντων.

Οι εσωτερικές αιτίες της ελληνικής κρίσης μπορούν να συμπυκνωθούν στο εξής: επι δεκαετίες, εξαιτίας της αποτυχίας της οικονομικής πολιτικής, συσσωρεύτηκαν μεγάλα δομικά και θεσμικά προβλήματα καθώς και μακροοικονομικές και δομικές ανισορροπίες. Μπορούσε να τις δει κανείς σε δημοσιονομικά ελλείμματα, υψηλό δανεισμό και μειούμενη ανταγωνιστικότητα. Πολιτικοί αποκλεισμοί και παραδοσιακές πρακτικές (πχ. πελατειακό σύστημα) εμπόδισαν[1] αναγκαίες προσαρμογές. Όμως, η έλλειψη προόδου είχε και συγκεκριμένες ευρωπαϊκές παραμέτρους.

Στην αρχή η Ελλάδα, μετά την είσοδό της στην ευρωζώνη το 2001, μπορούσε να δανείζεται χρήματα σε πολύ χαμηλότερα επιτόκια από ό,τι πριν, με αποτέλεσμα να αυξάνονται οι δημόσιες δαπάνες και να τρέφεται  ένα τεχνητό κλίμα ευφορίας. Στο εξωτερικό οι τράπεζες, τα επενδυτικά φαντς και οι εξαγωγείς αγαθών πολυτελείας και σύγχρονων οπλικών συστημάτων χαίρονταν φυσικά γι’ αυτή την χρεοευθυμία του ελληνικού κράτους.

Πέρα από αυτό, τα λεγόμενα προγράμματα διάσωσης είχαν  σημαντικές ελλείψεις. Ιδίως το πρώτο πρόγραμμα (2010-2012) παρουσίασε σοβαρά λάθη σε εκτιμήσεις. Καθότι στόχευε στη γρήγορη μείωση των ελλειμμάτων του προϋπολογισμού, ενίσχυσε αναπόφευκτα την ήδη επερχόμενη ύφεση. Εξάλλου, οι τόκοι του πρώτου πακέτου είχαν τιμωρητικό χαρακτήρα και η οικονομική στήριξη δεν έσωσε την Ελλάδα αλλά τις ευρωπαϊκές τράπεζες.[2] Μόλις το 2012 αποφασίστηκε μια χρεοελάφρυνση για τους ιδιώτες, η οποία βεβαίως χτύπησε και ελληνικά ιδρύματα (πανεπιστήμια, φορείς κοινωνικής ασφάλισης, τράπεζες), που έχασαν μ’ αυτό τον τρόπο ένα μεγάλο μέρος των αποθεματικών τους.

Σ’ αυτό το πλαίσιο πρέπει να σκέφτεται κανείς την ελληνική κρίση. Εννοώ, τα ελληνικά προβλήματα ίσως ήταν ακραία, αλλά υπεδείκνυαν γενικότερα προβλήματα της Ευρώπης. Η Ελλάδα αναπαριστά μια από τις ποικίλες πτυχές της ευρωπαϊκής κρίσης. Στο μεταξύ παρουσιάζονται νέες προκλήσεις στις μέρες μας, όπως η μετανάστευση και οι ήδη τρέχουσες πολιτικές διαμάχες περί του διεθνούς  εμπορίου.

 

Το μοντέλο προσαρμογής

Η οικονομική στήριξη ήταν προσδεμένη σε όρους (Konditionalität), οι οποίες ορίστηκαν στα λεγόμενα «μνημόνια κατανόησης». Περιόριζαν δραστικά και άμεσα τον διαθέσιμο χώρο για πελατειακές και/ή συντεχνειακές πολιτικές. Επρόκειτο να εισάγουν μια ευρεία διαδικασία σταθεροποίησης και αποκρατικοποίησης ή, με άλλα λόγια, επρόκειτο να δοθεί ένα τέλος στον παραδοσιακό κρατισμό.

Το μοντέλο προσαρμογής αφορούσε παραδοσιακές πολιτικές συμπεριφορές (πελατειακό σύστημα, καπιταλισμό των «ημετέρων» στο υψηλότερο επίπεδο της οικονομίας και της πολιτικής ή πολιτικοοικονομική διαπλοκή), αδύναμους θεσμούς σε σχέση με προϋπάρχοντες τρόπους σκέψης και ιδέες, με άλλα λόγια όλους εκείνους τους παράγοντες, που οδηγησαν στην κρίση. Ο συστηματικός χαρακτήρας εξηγεί πολλά: την έκταση των αντιστάσεων, τη θεσμική αδράνεια, αντιφάσεις, πολιτική αστάθεια, καθώς και την παραισθητική επιθυμία να τα αφήσουμε όλα όπως τα βρήκαμε.

Όπως σύντομα φάνηκε, δεν υπήρχε βέβαια μια σοβαρή και πολιτικά υπολογίσιμη εναλλακτική στην πολιτική των μνημονίων. Ενόψει της επαπειλούμενης κατάρρευσης της οικονομίας, η κυβέρνηση συνασπισμού ΣΥΡΙΖΑ-ΑΝΕΛ εγκατέλειψε το δρόμο της σύγκρουσης. Κόντρα στα ιδεολογικά της ένστικτα και τις λαϊκιστικές εκλογικές υποσχέσεις συνέχισε αναγκαστικά τον μακρύ και γεμάτο εμπόδια  δρόμο της προσαρμογής. Το τρίτο πρόγραμμα συμφωνήθηκε τον Αύγουστο του 2015 και συμπεριλάμβανε ένα δάνειο ύψους 86 δις ευρώ. Τέλειωσε τον Αύγουστο του 2018. Η εφαρμογή του υποβλήθηκε επίσης, όπως και τα προηγούμενα, σε μια στενή εποπτεία η οποία κατά τη γνώμη μου δεν ήταν τόσο αποτελεσματική όσο αναμενόταν.

Ένας μικρός απολογισμός

Κατά τη γνώμη μου ο απολογισμός είναι αμφίρροπος. Αν κάποιος συγκρίνει το σημερινό ΑΕΠ με το προ κρίσης, η Ελλάδα βρίσκεται με μείωση του 25% στην τελευταία θέση, ακολουθούμενη από την Ιταλία με μόνο μια μείωση του 5%. Συνεπώς, το κοινωνικό κόστος υπήρξε τεράστιο. Η ανεργία στο μεταξύ άγγιξε το αβάσταχτο ποσοστό του 27% (2013). Από τότε έχει υποχωρήσει στο 17%. Πρόκειται για την πιο βαθιά και μακρά  κρίση από τη δεκαετία του ’30 στον δυτικό κόσμο. Σύμφωνα με στοιχεία της Eurostat, οι επενδύσεις στην Ελλάδα βρίσκονται στο 12% του ΑΕΠ και είναι οι χαμηλότερες στην ευρωζώνη. Παρά τις τεράστιες περικοπές στα δημόσια έξοδα τα χρέη συνέχισαν να ανεβαίνουν και κινούνται σήμερα περίπου στο 180% του ΑΕΠ (στην αρχή της κρίσης ήταν, όπως είπαμε, στο 120%). Η οικονομική κρίση και η σκληρή προσαρμογή είχαν υψηλό τίμημα.

Από την άλλη πλευρά, η οικονομία ανέκαμψε . Σύμφωνα με τα επίσημα στατιστικά (Eurostat)  από το 2017 υπάρχει μια συγκρατημένη ώθηση – 1,3% το 2017 και περίπου 2% το 2018 και το 2019. Με βάση τα προγνωστικά του ΔΝΤ, ωστόσο, ο ρυθμός ανάπτυξης θα παραμείνει σταθερά στο 1%, εάν δεν γίνουν γενναίες μεταρρυθμίσεις.[3]

Η έξαρση του τουρισμού κατάφερε να απαλύνει κάπως τη σκληρότητα της λιτότητας και της δομικής προσαρμογής. Ακόμη κι ο σχετικά μικρός βιομηχανικός κλάδος της μεταποίησης ενέτεινε κάπως την παραγωγή του. Οι μειώσεις μισθών και η εργασιακή αναδιάρθρωση πιθανότατα ωφέλησαν τον μικρό εξαγωγικό τομέα.

Η κατάσταση στην αγορά εργασίας βελτιώθηκε συνολικά. Κατά τις εκτιμήσεις της Eurostat το ποσοστό ανεργίας έπεσε από 23,5% το 2015 σε 20,5% το 2017 και σήμερα (2019) είναι κάτω από 17%. Πριν από τις τελευταίες αναταράξεις λόγω του ιού, η Eurostat ανέμενε ότι μέχρι το 2021 η ανεργία θα έπεφτε σταδιακά στο 15,5%. Ωστόσο οι θέσεις που έχουν δημιουργηθεί στον τομέα παροχής υπηρεσιών είναι κακοπληρωμένες και ορισμένου χρόνου. Κατά συνέπεια εκατοντάδες χιλιάδες, οι περισσότεροι καλά καταρτισμένοι, νέοι άνθρωποι αναζήτησαν και αναζητούν τη σωτηρία τους στη μετανάστευση. Αυτό το „brain drain“ δρα ενάντια σε μια υγιή ανάπτυξη.

Κάποια επιτεύγματα υπήρξαν στο πεδίο του κράτους. Μετά τη ριζοσπαστική θεραπεία των πρώτων χρόνων της κρίσης, η Ελλάδα κατάφερε από το 2016 και έπειτα ένα πρωτογενές πλεόνασμα στον προϋπολογισμό της που μάλιστα ξεπερνά και τους στόχους του τρέχοντος προγράμματος. Πράγμα που κράτησε μέχρι και το 2019. Υπάρχουν, όμως, ακόμη κάποια πράγματα να γίνουν, προκειμένου να επιτευχθεί  διαρκής σταθερότητα στα δημόσια οικονομικά. Για παράδειγμα, το ποσοστό φορολογίας επί του ΑΕΠ ανέρχεται στο 48% και είναι σήμερα ένα από τα υψηλότερα στην Ευρώπη. Όσοι παρακολουθούν κριτικά τα σχετικά ζητήματα επισημαίνουν ότι η υψηλή φορολόγηση εμποδίζει την ανάκαμψη να αποκτήσει διάρκεια.[4] Αυτό γίνεται ακόμη πιο ξεκάθαρο, αν σκεφτεί κανείς και τη συχνά αναποτελεσματική πολιτική εξόδων του κράτους, όπως επίσης και τις ακόμη ανολοκλήρωτες μεταρρυθμίσεις στο σύστημα υγείας και παιδείας, στη δημόσια διοίκηση και τη δικαιοσύνη.

Κατά τη γνώμη μου ο απολογισμός των μεταρρυθμίσεων είναι αμφίρροπος. Κάποιες μεταρρυθμίσεις όντως πραγματοποιήθηκαν, όπως πχ το συνταξιοδοτικό, η εν μέρει αντικατάσταση των παραδοσιακής πολιτικής βοηθημάτων με τον «κουβά», από ένα σύστημα ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, η συγκρότηση μιας ανεξάρτητης φοροεισπρακτικής αρχής, προκειμένου να περιοριστεί κάπως η άσκηση επιρροής από πολιτικούς.

Όμως:

  • Δεν έγιναν σημαντικές ιδιωτικοποιήσεις.
  • Κάποιες μεταρρυθμίσεις εκπλήρωσαν τις συμβατικές συμφωνίες μόνο κατά τη μορφή.

Τυπικό παράδειγμα είναι η αξιολόγηση των δημοσίων υπαλλήλων και υπηρεσιών. Θα έδινε έναυσμα για καλύτερες υπηρεσίες και θα αναμόρφωνε τις κρατικές δομές. Πολεμήθηκε όμως με επιτυχία από τα συνδικάτα των δημοσίων υπαλλήλων.

  • Σε σημαντικούς τομείς της πολιτικής υπήρχαν ακόμη, μέχρι τον Ιούλιο του 2019, εκκρεμείς μεταρρυθμίσεις και ακόμη και ένα είδος αντιμεταρρύθμισης (παιδεία).
  • Η πολιτικοποίηση της δικαιοσύνης και η ανεκτικότητα, που επέδειξαν ιδεολογικά συγγενή μέλη των ΣΥΡΙΖΑ/ΑΝΕΛ σε αριστερές, βίαιες ομάδες συνέβαλε στην δικαιακή αβεβαιότητα.

Συνεπώς, τα προβλήματα της ελλιπούς ανταγωνιστικότητας δεν λύθηκαν, με αποτέλεσμα σε όλους σχεδόν τους δείκτες, που δηλώνουν την ποιότητα διακυβέρνησης, η θέση της Ελλάδας είτε να χειροτερεύει είτε να συνεχίσει να βρίσκεται στις τελευταίες της Ευρώπης.[5]

 

Βαχυπρόθεσμη προοπτική

Όπως ήδη αναφέρθηκε, το τρίτο πρόγραμμα έληξε τον Αύγουστο του 2018. Σε συμφωνία με τους ευρωπαϊκούς θεσμούς καθορίστηκε ήδη ένα μεσοπρόθεσμο πολιτικό πλαίσιο για την επόμενη μέρα. Δεν υπάρχει κάτι καινούριο εκτός από το ότι δεν απαλύνεται με νέα δάνεια. Η πολιτικής της λιτότητας και των μεταρρυθμίσεων πρόκειται στο μέλλον να συνεχιστεί και  να επιτηρείται σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες της ΕΕ (ευρωπαϊκό εξάμηνο, ενισχυμένη επιτήρηση σύμφωνα με τις ρυθμίσεις (ΕΕ) 472/2013 κλπ). Μένει λοιπόν το μαστίγιο των χωρών-πιστωτών, χωρίς το καρότο των διακρατικών εγγυητικών δανείων.

Το 2008 το ελληνικό κοινοβούλιο υπό την πίεση της ΕΕ αποφάσισε μια βραχυπρόθεσμη οικονομική στρατηγική. Ο στόχος της είναι, μέχρι το 2022, να επιτύχει πρωτογενή πλεονάσματα 3,5% επί του ΑΕΠ, για το διάστημα μέχρι το 2022, και έπειτα 2% εώς το 2060. Διεθνείς συγκρίνεις δείχνουν, ωστόσο, ότι τέτοια πρωτογενή πλεονάσματα δεν είναι εφικτό να διατηρηθούν για πάνω από 5 χρόνια.[6]

Μεταρρυθμίσεις, που έχουν συμφωνηθεί μεταξύ ΕΕ και ελληνικής κυβέρνησης για τη μετά το 2018 εποχή αφορούν το φορολογικό σύστημα, τη διαχείριση του κρατικού έναντι του ιδιωτικού χρέους, τη συνέχιση της μεταρρύθμισης του συνταξιοδοτικού, ένα πρόγραμμα για τον εκσυγχρονισμό του συστήματος υγείας, την ολοκληρωτική εφαρμογή του λεγόμενου κοινωνικού επιδόματος αλληλεγγύης (εγγύηση ελάχιστου εισοδήματος), τη λύση των ιδιωτικών μη εξυπηρετούμενων χρεών, την επιτάχυνση μέτρων για την χωρική τάξη (δασικοί χάρτες), βελτιώσεις στο σύστημα απονομής δικαιοσύνης, ιδιωτικοποιήσεις, εκσυγχρονισμός της δημόσιας διοίκησης, μεταρρύθμιση του ενεργειακού τομέα.[7]

Οι υπουργοί οικονομικών της Ευρωζώνης (Eurogroup), από την άλλη, αποφάσισαν μεταξύ άλλων την επιμήκυνση, κατά δέκα έτη, της διάρκειας αποπληρωμής των τόκων για τα δάνεια που έλαβε η Ελλάδα από τους ευρωπαίους εταίρους.[8]

Μετά τις εκλογές του 2019 κυβέρνηση σχημάτισε η φιλελεύθερη-συντηρητική Νέα Δημοκρατία. Αυτό άλλαξε το κλίμα των μεταρρυθμίσεων στην Ελλάδα, γιατί το κόμμα δεν υποσχέθηκε νέα έξοδα, αλλά μια νέα αρχή στη μεταρρυθμιστική διαδικασία και έθεσε στον ορίζοντα φοροελαφρύνσεις. Ακόμη και οι δημοσκοπήσεις δείχνουν ενισχυμένη ετοιμότητα της κοινωνίας να δεχτεί τις μεταρρυθμίσεις. Εάν η τάση αυτή διαρκέσει, θα επιβεβαιωθεί η υπόθεση περί «καλής κρίσης». Ακόμη και η πολιτική σταθερότητα είναι προς το παρόν εξασφαλισμένη. Εκλογές προβλέπονται για το 2023.

Παρόλα αυτά συνεχίζουν να υπάρχουν και σ’ αυτή την πορεία ρίσκα. Πρώτον, όπως δείχνουν διεθνείς συγκρίσεις και ήδη αναφέρθηκε, ποτέ καμία χώρα δεν κατάφερε να διατηρήσει τόσο υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα για πάνω από πέντε χρόνια. Η λιτότητα που επιβάλλεται βρίσκεται σε αντίθεση με του αναπτυξιακούς στόχους.

Δεύτερον, η ερώτηση περί του χρέους παραμένει άλυτη, μια που οι πρόσφατοι συμβιβασμοί που επετεύχθηκαν (επιμήκυνση της ωρίμανσης μέρους των δανείων για δέκα χρόνια κλπ.) δεν αποτελούν πειστική λύση ενόψει του μεγάλου χρέους. Σήμερα το ποσοστό του χρέους ανέρχεται περίπου στο 180% του ΑΕΠ. Είναι δυνατόν να εξυπηρετηθούν με σταθερότητα αυτά τα χρέη (Sustainable) και μάλιστα από μια διαρκώς αποδυναμούμενη οικονομία, η οποία είναι εκτεθειμένη σε μια διαρκή λιτότητα; Επ’ αυτού υπάρχουν πολλά, αλληλεξαρτώμενα και πολύπλοκα τεχνικά, νομικά, οικονομικά, πολιτικά και ηθικά προβλήματα. Τα νομικά χαρακτηρίζονται από τον τίτλο pacta sund servanta,[9] αλλά πολύ σημαντικά είναι επίσης τα πολιτικοηθικά, όπως η κατανομή του κόστους μεταξύ  υπόχρεων και  πιστωτών.

Δεν θα ήθελα και δε μπορώ να αναφερθώ στις ποικίλες ειδικές γνώμες της προβληματικής του χρέους. Αλλά πολλοί οικονομολόγοι και πολιτικοί επιστήμονες (και το ΔΝΤ) είναι της γνώμης, ότι το βάρος του ελληνικού χρέους είναι αβάσταχτο και ένα μελλοντικό κούρεμα χρέους είναι αναπόφευκτο.

Τρίτον, απρόβλεπτες αναταράξεις στην παγκόσμια οικονομία, ο φόβος για έναν μαύρο κύκνο δηλαδή, μπορεί να συσκοτίσουν τις προοπτικές, όπως μας δείχνουν οι συνέπειες του κορονοϊού. Και χτυπούν ιδιαίτερα σκληρά  υπερχρεωμένες χώρες με εκκρεμείς μεταρρυθμίσεις.

 

[1] Βλ. συμβολή στο Klemm, Ulf-Dieter / Schultheiss, Wolfgang (Hg): Die Krise in Griechenland, Ursprünge, Verlauf, Folgen, Camus Verlag, Frankfurt am Main 2015.

[2] Süddeutsche Zeitung από 15.07.2013

[3] Βλ. ΔΝΤ, Request for stand-by arrangement, Country Report 17 229, Ιούλιος 2017

[4] Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Compliance Report. ESM Stability Programme for Greece. Third review, Ιανουάριος 2018, σ. 10-11.

[5] Μεταξύ άλλων INTERNATIONAL INSTITUTE FOR MANAGEMENT (EMD), Competitiveness Yearbook 2017.

[6] EICHENGREEN, Barry / PANIZZA, U.: Can large primary surpluses solve Europe’s dept problem? Von 30.07,2014

[7] EUROGROUP, Statement on Greece of 22 June 2018. Περισσότερα σχετικά περιέχει το λεγόμενο Komplementäre Memorandum of Understanding του Μαΐου 2018.

[8] EUROGROUP, Statement on Greece of 22 June 2018.

[9] Βλ. Athanassiou, P.: Of past measures and future plans for Europe’s exit from the sovereign debt crisis: What is legally possible and what is not, in: European Law Review 36 (2011), σ. 558-578.